作者：习银生 杨丽 吴天龙

玉米是我国三大粮食作物之一，对保障国家粮食安全意义重大。我国作为全球重要的玉米贸易国，玉米进出口不仅在我国粮食国际贸易中地位突出，而且对调节国内玉米供求关系，保障国内玉米稳定供给具有重要作用。近年来，我国玉米国际贸易呈现一些新特点，面临着一些新挑战，完善玉米进出口贸易政策，是保障粮食安全的应有之义。

一、我国玉米国际贸易状况及特点

（一）我国已由玉米净出口转为常态化净进口格局

我国曾是世界主要玉米出口国之一，改革开放后至2009年，玉米国际贸易总体维持净出口格局，2003年出口量曾创1639万吨的历史新高，此后出口大幅下降，2009年玉米出口量减少到13万吨，但进口量更少，玉米贸易仍为净出口格局。从2010年开始，我国玉米进口大幅增加，出口大幅减少并逐渐趋于停滞。当年进口量增至157万吨，净进口达145万吨，此后我国玉米已连续13年保持净进口，2022年净进口达2062万吨，玉米净进口已呈常态化趋势。

（二）2020年以来我国玉米进口已连续多年突破进口配额

根据我国加入WTO协定，我国对玉米实行进口配额管理，年进口配额为720万吨，2020年以前，玉米进口量虽呈增长态势，但从未突破配额量。随着国内玉米供求关系趋紧，国家临时增发了玉米进口配额，2020年以来，我国玉米进口量已连续4年突破进口配额。其中，2020年进口量首次突破1000万吨，达1129万吨，2021年进口量2835万吨，创历史新高。2023年上半年玉米进口量已达1203万吨，半年就已远超进口配额。

（三）我国玉米进口来源高度集中

全球玉米生产分布广泛，但主产国和出口国相对集中，年出口量超过1000万吨的只有美国、巴西、阿根廷、乌克兰4个国家，超过100万吨的只有12个国家和地区。2010年以来，我国玉米进口主要来源于美国和乌克兰，进口自这两国的玉米占我国玉米进口量的份额除2014年为76.6%以外，其余年份均在90%以上。2022年，我国进口玉米72.1%来自美国，25.5%来自乌克兰，两者合计占我国玉米进口量的97.6%。

（四）我国玉米国际贸易开始出现积极变化

一方面，玉米进口高位回落。2022年，我国玉米进口量2062万吨，比上年减少27.3%。2023年上半年，玉米进口量同比下降了11.5%。另一方面，进口来源趋向多元化。2022年底，我国与巴西签署进口其玉米的质检协议，拓展了新的玉米进口渠道。2023年5月，首船来自南非的饲用玉米抵达我国广东港口，标志着南非玉米输华通道正式打通。2023年上半年，我国玉米进口自巴西的比例达18.4%，来自美国和乌克兰的比例分别为39%、36%，同比分别下降23%、0.1%，我国从保加利亚、俄罗斯、缅甸等也进口少量玉米。连续开辟巴西、南非两个进口来源，标志着我国玉米进口高度依赖美国和乌克兰的局面正在发生改变，进口多元化迈出了实质性步伐。

二、影响我国玉米国际贸易的因素分析

影响我国玉米国际贸易的因素主要包括以下三个方面。

（一）国内玉米供求关系

保障粮食安全，历来是我国农业政策的核心问题。我国长期实行粮食基本自给的方针，对玉米国际贸易具有决定性影响。因此，我国玉米的进出口主要取决于国内玉米供求关系。玉米国际贸易主要是为了调节国内供求关系，当国内玉米供给宽松时，往往趋于增加出口，减少进口；当国内玉米供求趋紧时，往往趋于减少出口，增加进口。例如，20世纪90年代中后期，我国玉米连年丰收，库存明显增加。为缓解供求矛盾，我国采取了鼓励玉米出口政策，玉米进口量显著下降，出口量大幅增加，2000—2003年年均出口玉米达1114万吨。又如，近年来，随着临储玉米去库存结束，国内玉米供求关系明显趋紧，产需缺口较大，玉米进口大幅增加，连续多年突破进口配额，2020—2022年年均进口玉米达2009万吨。

（二）我国玉米国际贸易政策

我国对玉米实行进口关税配额管理，720万吨进口配额中，国营贸易占60%，非国营贸易占40%。对配额内的进口玉米实行1%的低关税，配额外的进口玉米实行65%的高关税。这使我国在玉米进口方面具有一定的主动性，不仅可以利用国营贸易对玉米进口进行有效调节，而且由于配额外进口玉米不具备价格优势，我国可以对玉米进口数量进行有效管理。此外，我国对玉米进口实行转基因生物产品安全管理政策，进口转基因玉米须获得我国农业农村主管部门颁发的农业转基因生物安全证书，这使得我国可以对进口转基因玉米进行有效管理。出口方面，我国对玉米出口实行配额许可证管理，这使得我国可根据国内供求关系决定每年出口配额数量。

（三）国内外玉米比价关系

市场经济条件下，玉米进出口还取决于贸易商是否可以获得利润，只有当国内玉米价格高于国际价格时，进口贸易商才有利可图，贸易商才会实质性进口玉米。近年来，我国玉米进口大幅增加，与国外进口玉米到达我国港口的到岸税后价明显低于国内玉米港口价格直接相关。例如，2021年我国玉米进口量创历史新高，当年国外玉米到达我国港口的到岸税后价比国内玉米港口价格平均低335元/吨；2023年上半年，我国玉米进口仍然超过1000万吨，同期进口玉米到港税后价比国内玉米港口价格平均低231元/吨。

三、我国玉米国际贸易面临的挑战

（一）生产成本上升加大了玉米进口压力

从亩均成本看，2002—2021年，我国玉米生产成本快速上升，由每亩351.56元上升到1148.82元，年均增幅达6.4%。其中，劳动力成本和土地成本年均增幅分别达6.6%、10.0%，成为玉米成本上升的主要推动力。与美国玉米相比，2002年，我国玉米亩均成本低21.3%，2010年开始超过美国，2021年高出54.7%。从斤粮成本看，2022年，我国玉米斤粮成本比美国高出130%，劣势更为明显。成本明显偏高导致我国玉米在国际市场缺乏竞争力。进口方面，玉米成本上升使得我国市场上国外玉米价格竞争优势明显，我国玉米进口压力大。例如，2020年2月至2021年6月，美国玉米在我国南方港口的到港税后价格连续17个月低于国内玉米港口价格，其间我国进口美国玉米订单大幅增加。2022年12月以来，美国玉米在我国南方港口的到港税后价已连续8个月低于国内玉米港口价格，其中2023年7月份平均价差高达653元/吨，这将加大后期我国玉米进口压力。

（二）玉米进口供应链仍存在较大风险

一方面，我国玉米进口来源仍较集中，来自美国和乌克兰的比例仍高达75%，这使得我国玉米进口供应链容易受到影响。例如，俄乌冲突后，黑海地区港口粮食贸易一度中断，我国自乌克兰进口玉米不确定性加大，不得不更多转向从美国进口玉米。2022年，我国自美国进口的玉米占玉米进口总量的份额超过70%。另一方面，我国缺乏玉米国际贸易定价权。我国增加进口往往会引起国际价格飙升，提高进口成本。如2021年下半年后，我国持续增加进口美国玉米，国际玉米价格随即大幅上涨。此外，中美两国占全球玉米产量的一半以上，且同处北半球，多数情况下产量丰歉变化相似，供求变化和市场波动基本同向，当国内玉米供求趋紧时，国际玉米供求也趋紧，价格大幅上涨，一些国家甚至限制玉米出口，凸显我国玉米进口供应链存在的风险。

（三）国内玉米产需缺口较大增加宏观调控难度

玉米收储制度改革后，我国玉米产需缺口明显，2020年以前通过大量抛售临储玉米弥补了产需缺口。但随着2020年玉米去库存基本结束，国内供给偏紧的格局陡然凸显，玉米产需缺口显性化，市场价格大幅攀升，我国玉米宏观调控空间明显受到挤压。国家虽然通过政策性小麦及超期存储稻谷拍卖等措施进行调控，效果明显，但依靠口粮弥补饲料粮产需缺口难以长期持续，中长期玉米稳产保供压力仍然较大。

（四）替代品大量进口加大玉米进口管理难度

根据加入WTO承诺，我国对玉米进口实行配额管理，但高粱、大麦、木薯干和DDGS（玉米干酒糟）等玉米替代品的进口不受配额数量限制，只征收2%～5%的低关税。随着饲料配方技术水平的提高，近年来我国高粱、大麦等替代品进口明显增加。2015年，高粱、大麦、木薯干和DDGS 4种替代品进口量合计达3754万吨。近年来，在我国对美国DDGS和澳大利亚大麦实行“双反”措施的情况下，替代品进口量虽有所下降，但2022年4种替代品进口量仍达2310万吨。替代品大量进口，对国内玉米消费产生了明显的挤出效应，影响了国内玉米产业发展，也使我国玉米进口管理及宏观调控更趋复杂化，调控难度加大。

四、完善我国玉米国际贸易政策的对策建议

（一）坚持玉米基本自给原则

应高度重视玉米在国家粮食安全中的战略地位，落实好“谷物基本自给，口粮绝对安全”的要求，坚持基本自给原则，毫不松懈抓好玉米生产，充分挖掘面积潜力，确保玉米面积基本稳定。切实抓好玉米单产提升工程，保障玉米稳产增产，牢牢把握国内玉米供给主动权。

（二）完善玉米及替代品进口管理

在国内玉米供求趋紧情况下，短期可适度超配额进口玉米，但不能长期化，更不能形成“路径依赖”。应坚持玉米进口配额管理制度，灵活把握进口规模与节奏，统筹玉米及替代品进口管理，将高粱、大麦等替代品进口统筹纳入玉米自给率的控制范围。

（三）进一步促进进口来源多元化

进一步鼓励企业走出去，拓宽进口渠道。巩固东欧进口渠道，加强对阿根廷、巴西等南美国家玉米的进口评估，拓展南美进口来源渠道。加强对东南亚玉米生产的技术援助，提高其玉米生产能力，建立稳定的东南亚进口渠道。在进口来源多元化中，逐步提高我国在国际玉米市场的话语权。

（四）多途径降低玉米生产成本

一是继续改善生产基础设施条件。实施高标准农田、土壤深松、秸秆还田、节水灌溉等工程项目，加强农业灾害预警防控体系建设。二是依靠科技提高单产。加快推进生物育种技术应用，推广耐密植、抗倒伏、宜机收高产品种，加大普及单粒精量播种、分层施肥、适时晚机收等关键技术，尽快提高单产水平，降低单位产品成本。三是发展适度规模经营。加快培育新型农业经营主体，在用地、金融、补贴等方面实行倾斜政策，发展多种形式的适度规模经营，完善社会化服务体系，大力降低人工成本和单位面积成本。引导土地流转费用合理回归，适度降低土地成本。通过多途径降成本，提高国内玉米竞争力。

（作者单位：农业农村部农村经济研究中心）

来源：《中国农民合作社》期刊

《中国农民合作社》期刊